乱罚款:一种似是而非的惩罚手段（1） - 断裂 - 社会 - 人文社科 - 连载

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政府职能转变与社会秩序
乱罚款:一种似是而非的惩罚手段（1）

“我们那里政府允许生三胎，其中一个罚款”。又问了一遍，还是这个回答，一时竟没有搞清楚说的是什么意思。这是我们在广东做农民工调查的时候发生的一件事。当时我们正在访问一个来自某自治区的农民工，问她已经有了几个孩子及当地的计划生育政策时，她做出了上述的回答。后来才搞清楚，原来该地区官方的政策还是允许农民生两胎，只不过在实际执行的过程中，对生三胎的大多不予过问，待生下以后对其进行罚款。因此，只要你愿意被罚款，当地政府是不会制止你的生育的。而政府的动机也很清楚，通过对超生者的罚款，地方政府(实际上可能是有关部门)也就获得了可观的财政收入。这位民工是来自贫困山区，想必当地政府的财政已经相当困窘，而罚款也就可权充财政收入的一个来源。

类似的事情有多大的普遍性，人们不得而知。但尽管如此，人们还是可以从中窥见一种在我们的社会生活中并非是极个别地起作用的逻辑。计划生育的政策是政府制定的，也是由政府执行的。违反计划生育政策的行为之所以要进行罚款处理，是为了要制止这类事情的发生。但在上面这个例子发生的地方，事情的逻辑却完全倒了过来。政策成了罚款的依据，为了进行罚款，就必须制定有关的规则；而要使罚款有足够的对象，又必须对人们违反规则的行为加以默许。否则，罚款就成了无米之炊，无水之鱼。因为如果没有人违反规则，款就无从罚起。类似的情况人们随时都可以见到。在有些公共场所我们可以经常看到类似的事情。许多公共场所已经制定了不许随地扔废弃物的规则，并规定对违反规则者进行罚款。然而，在见到一个人手中拿着一个烟头的时候，执法者往往并不上前提醒他不要随地扔烟头，而是悄悄跟在后面，一定要等到这个人将烟头扔下，才猛然间蹿到跟前，拿出罚款的票证开罚。我们可以假设一下，在这样悄悄跟踪了几百米之后，那个拿烟头者一直将烟头拿在手中，而没有扔在地下，这个执法人员会是一种什么样的心情，是庆幸，还是失望？如果是失望，那么他(或她)在盼望着什么？

在类似上述的事情中，违规的行为多次发生，就能够多罚款，罚款者的收入也就能够提高。相反，如果想要禁止的现象如果真的被禁止了，在利益上受到损失最大的，却是执法部门或其他的有权罚款者。

应当说，罚款无疑是一种正当的社会惩罚措施。在一个正常的社会中，罚款是维持社会秩序的基本手段之一。罚款之所以有效力，是由于它是让违反规则的人为自己的违规行为付出经济上的代价。据说美国的税收之所以能够有效地进行，就是因为对偷漏税行为要课以极重的罚款，要罚得偷漏税者倾家荡产。这样人们在想偷漏税的时候，就要仔细掂量一下。但有一点，要使罚款能够公正地进行，从而达到维护社会秩序、规则和正义的目的，就必须使罚款的行为与执法部门和执法人员的收入分离开。也就是说，当有关部门和人员在进行罚款的时候，他们的目的是为了维护社会生活的秩序，而不是为了自己创收。而罚款一旦与部门的甚或个人的利益联系在一起，罚款的举措就会变质，手段就会变成目的，乱罚款的现象就不可避免地要发生。而在目前的中国，问题正出在这里。

从目前的情况看，我们社会生活中的罚款确实是与一个单位甚至个人的利益相联系的。按照有关的规定，这些罚款都是要上缴国库的，但实际上的情况却远非如此。据一篇报道说，国家每年数额巨大的罚款，绝大部分通过跑、冒、滴、漏等多种隐蔽途径进了部门的小金库甚至个人的腰包。真正变成国家财政收入的只是其中的一个很小的部分。根据对一个县的各个单位和部门的罚款进行大清查，清查的结果是各类罚款总计4888万元，上缴县财政3868万元，有102万元罚款被有关部门隐瞒私吞，而上交财政的3868万元中还有2064万元以奖励、包干等名义返还给了各执法部门。县财政实际上只得到了1804万元，仅占总额的306%。

在利益动机的驱动之下，乱罚款的现象就几乎是不可避免的。在中国，罚款这种惩罚措施的应用可能比其他社会发展阶段要更为经常，更为普遍。最能够证明这种普遍性的是一些中小学校中的罚款。据说，在河南的一些学校中规定：学生迟到一次罚５角，旷课一次罚一元，打骂一次罚5～10元，掐花一次罚5角，日记、周记少写一篇罚5角，考试不及格罚1元，补考一科罚3元，考试成绩后三名的罚20～50元。其他的项目还有很多，在此不一一列举。有一所中学，在一个学期的时间里，被罚的学生达4000多人次，罚款总额达两万元。而这不过是整个社会罚款浪潮中的一朵浪花。据有关报道，中国目前每年罚款的总额达到近千亿元。实际上，罚款和乱罚款已经成为有关部门创收的一个重要措施。值得注意的是，凡是有较大罚款权的单位，其个人的收入大多不菲。在这种情况下，要严格区分什么是乱罚款，什么是正当的罚款，虽然在理论上是完全能够做得到的，但在实际上却很难划清界限。说得极端一点，只要罚款是与部门甚或个人的利益相联系的，罚款就必乱无疑。

而且，这样的罚款，也为执法部门注入了一种不公正的利益因素。因为罚款的措施所要制止的一般都是比较轻微的违规行为，而在社会生活中还存在着许多不适用罚款的方式来制止和惩罚的严重得多的违法犯罪行为。这样就产生了一种可能，对轻微的违规行为的制止可以为制止者带来利益，而对于严重的违法犯罪行为的制止却可能无法为自己带来利益，甚至要由自己做出牺牲。一个负责对随地吐痰现象进行罚款的人可以从中获得自己的收入，那么一个舍身同杀人犯进行搏斗的执法人员用什么来获得自己的利益呢？如果这种最基本的公正原则遭到了破坏，靠什么来维护我们的社会秩序呢？


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